我國(guó)是人口大國(guó)，人口政策始終是關(guān)系國(guó)家富強(qiáng)、民族昌盛和人民幸福的基本國(guó)策。新中國(guó)成立后，我國(guó)的生育政策先經(jīng)過(guò)了鼓勵(lì)生育，繼而于1971年開(kāi)始推行計(jì)劃生育政策，1982年將計(jì)劃生育確定為基本國(guó)策并寫(xiě)入憲法，限制生育政策持續(xù)實(shí)施了42年。自2013年開(kāi)始，國(guó)家生育政策從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”，再到“放開(kāi)三孩”，在短短8年時(shí)間內(nèi)從限制生育到調(diào)節(jié)生育，再向鼓勵(lì)生育政策快速演進(jìn)。國(guó)家生育政策隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化而不斷調(diào)整，反映出我國(guó)人口增長(zhǎng)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。我國(guó)生育政策從限制性生育向鼓勵(lì)生育徹底逆轉(zhuǎn)，但出生率自2017年以來(lái)連續(xù)下降，總?cè)丝诔尸F(xiàn)低速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。據(jù)2021年9月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》顯示，2020年全國(guó)人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創(chuàng)下了1978以來(lái)的新低。同期全國(guó)人口自然增長(zhǎng)率僅為1.45‰，同樣創(chuàng)下1978年以來(lái)的歷史新低。出生人口數(shù)持續(xù)下降、增長(zhǎng)率持續(xù)放緩意味著人口替代率下降、人口紅利降低。目前，總和生育率已跌破警戒線，且受多方影響我國(guó)適齡人口生育意愿偏低，人口發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵轉(zhuǎn)折期。

青海省人口出生率和自然增長(zhǎng)率雖然高于全國(guó)平均水平，但與全國(guó)下降趨勢(shì)高度一致，2021年出生人口繼續(xù)回落。因此，亟待深入關(guān)注青海省出生率下降的趨勢(shì)信號(hào)，并采取更加積極、有效的綜合性措施干預(yù)、減緩出生率下降趨勢(shì)。

一、青海省農(nóng)牧區(qū)生育政策持續(xù)寬松，但出生率持續(xù)下降的趨勢(shì)不容樂(lè)觀

青海長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行較為寬松的生育政策（農(nóng)區(qū)二胎，牧區(qū)三胎），“全面二孩”政策的實(shí)施，并沒(méi)有產(chǎn)生明顯的“二胎堆積”效應(yīng)。生育政策不斷松綁，也未能阻滯人口出生率的持續(xù)下降。據(jù)《青海省統(tǒng)計(jì)局國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2016年至2020年青海省的人口出生率分別為14.7‰、14.42‰、14.31‰、13.66‰、11.37‰，2020年已跌破12‰，達(dá)到歷史新低。雖然仍高于全國(guó)平均水平，但與全國(guó)下降趨勢(shì)高度一致。總和生育率也呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，據(jù)青海省人口宏觀與決策分析系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2016年至2020年分別為1.78、1.75、1.75、1.75、1.48（距2.1的更替水平差距逐年加大）。

三孩政策進(jìn)一步開(kāi)放，但大多數(shù)育齡夫婦三孩生育意愿不強(qiáng)。據(jù)2021年3月至4月青海省計(jì)劃生育協(xié)會(huì)組織在全省范圍內(nèi)開(kāi)展的育齡人口生育意愿調(diào)查結(jié)果顯示，在不考慮任何限定條件的情況下，72.5%的被訪者的理想子女是2個(gè)；理想子女?dāng)?shù)為3個(gè)或以上子女的被訪者與理想子女?dāng)?shù)為1個(gè)的比例相當(dāng)，均為12%左右。特別需要指出的是，青海省婦幼健康服務(wù)能力與全國(guó)平均水平仍有不小差距，據(jù)2020婦幼衛(wèi)生年報(bào)統(tǒng)計(jì)，青海省孕產(chǎn)婦死亡率為24.71／10萬(wàn)（全國(guó)為17.8／10萬(wàn)），嬰兒死亡率為7.01‰（全國(guó)為5.6‰）。由此可見(jiàn)，如果沒(méi)有更多配套的鼓勵(lì)生育的保障措施出臺(tái)，絕大部分家庭三胎生育意愿很難激發(fā)。 

二、積極應(yīng)對(duì)青海省出生率下降趨勢(shì)，在“生”“養(yǎng)”“獎(jiǎng)”“育”上綜合施策

2021年11月24日青海省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議，表決通過(guò)了《青海省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈青海省人口與計(jì)劃生育條例〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）并予執(zhí)行�！稐l例》明確，符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，除享受?chē)?guó)家規(guī)定的假期（98天）外，獎(jiǎng)勵(lì)女方生育假90日，青海省依法生育享受到的產(chǎn)假是188天，居全國(guó)中等水平；給予男方看護(hù)假十五日，假期期間工資福利待遇不變。同時(shí)，鼓勵(lì)用人單位對(duì)依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假。《條例》明確指出，縣級(jí)以上人民政府綜合采取規(guī)劃、土地、住房、財(cái)政、金融、人才等措施，推動(dòng)建立普惠托育服務(wù)體系，發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)，促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量興辦托育機(jī)構(gòu)，支持幼兒園和機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)。

目前，延長(zhǎng)產(chǎn)假、設(shè)立育兒假等是青海省完善積極生育支持政策的主要內(nèi)容。為提高青海省適齡人口生育率，切實(shí)改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施落地見(jiàn)效，進(jìn)一步加快完善生育支持政策體系建設(shè)，緩解群眾面臨的壓力，引導(dǎo)育齡人口生育意愿與國(guó)家政策相一致，提振生育水平，建議青海省在參照借鑒其他省份已出臺(tái)政策的基礎(chǔ)上，積極探索建立青海省積極生育支持政策體系，現(xiàn)提出如下建議：

（一）在“生”的方面

在中國(guó)，每年得益于試管嬰兒增加的新生兒約有30萬(wàn)名。但做一輪試管嬰兒需要成本為3.5-4萬(wàn)，且一輪成功率較低，不少有生育意愿的家庭難以承受失敗的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)間成本。2022年2月21日，北京市突破“醫(yī)保不解決不孕不育問(wèn)題”的政策規(guī)定，成為全國(guó)第一個(gè)將常見(jiàn)的16項(xiàng)輔助生殖技術(shù)納入甲類(lèi)報(bào)銷(xiāo)范圍的省級(jí)地區(qū)。

其一，建議青海省探索分擔(dān)在職女職工使用生殖輔助技術(shù)時(shí)間成本的人事管理制度，給予申請(qǐng)使用輔助生殖技術(shù)的女職工以一定的帶薪假期，消除其在使用輔助生殖技術(shù)時(shí)的請(qǐng)假顧慮；其二，建議做好生育保險(xiǎn)范圍及內(nèi)容擴(kuò)展，對(duì)社保繳納一定年限的本省常住產(chǎn)婦提供公立醫(yī)院住院分娩免費(fèi)服務(wù)；其三，將新生兒生育費(fèi)用納入醫(yī)療保障，對(duì)父母或一方參保職工醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的，按照?qǐng)?bào)銷(xiāo)比例較高的一方共享使用其醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益，并予以直接結(jié)算；其四，對(duì)父母未參保的新生兒產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)視同已參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)（孩子出生后可在醫(yī)院結(jié)算時(shí)即時(shí)繳納保險(xiǎn)費(fèi)）予以一站式結(jié)算，以此提高新生兒救治率，降低死亡率。

（二）在“養(yǎng)”的方面

其一，建議在青海省“鼓勵(lì)用人單位對(duì)依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假”的基礎(chǔ)上，首先施行行政事業(yè)單位男性護(hù)理假、育兒假?gòu)?qiáng)制休假制度，最大程度保障男性的養(yǎng)育權(quán)利，形成支持、鼓勵(lì)家庭共同養(yǎng)育的良好氛圍。同時(shí)，加大對(duì)企業(yè)的檢查督查力度，促進(jìn)政策落實(shí)到位。

其二，對(duì)公租房制度進(jìn)行改革，戶型設(shè)計(jì)應(yīng)符合多孩家庭居住需求，并對(duì)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)能力的多子女家庭實(shí)行差異化租賃，對(duì)有一定購(gòu)買(mǎi)能力的多孩家庭在購(gòu)房上給予優(yōu)惠政策，切實(shí)緩解育兒家庭經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)吸引外來(lái)人口落戶青海省。

（三）在“獎(jiǎng)”的方面

其一，針對(duì)育兒家庭建議建立育兒補(bǔ)貼機(jī)制，財(cái)政狀況允許的地區(qū)可率先探索每月向符合政策的二、三孩家庭發(fā)放補(bǔ)貼金，以照護(hù)津貼的形式補(bǔ)貼父母或家庭其他成員因撫育幼兒而損失的社會(huì)化勞動(dòng)收入，同時(shí)可以減免職工一定比例的社保繳費(fèi)和個(gè)人所得稅，以體現(xiàn)人口再生產(chǎn)的社會(huì)屬性。

其二，針對(duì)女性就業(yè)比較集中的企業(yè)單位或行業(yè)，政府除了倡導(dǎo)、肯定、督促用人單位承擔(dān)起應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任外，也應(yīng)對(duì)他們提供政策支持，對(duì)企業(yè)負(fù)擔(dān)的生育成本提供扶助性政策，適當(dāng)減免企業(yè)稅收以實(shí)現(xiàn)勞資雙方利益、國(guó)家和企業(yè)責(zé)任的合理平衡，同時(shí)，出臺(tái)有利于支持女性職工就業(yè)的相關(guān)政策，緩解多孩生育與就業(yè)發(fā)展之間的沖突。

其三，針對(duì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府可利用政策補(bǔ)貼、減免相關(guān)稅收等手段，降低托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，下調(diào)托育服務(wù)價(jià)格。對(duì)已備案的社會(huì)辦普惠性托育機(jī)構(gòu)，按照托位給予建設(shè)資金補(bǔ)助，同時(shí)按月給予每一個(gè)入托兒童托位運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，降低高昂的托幼服務(wù)費(fèi)用。

（四）在“育”的方面

養(yǎng)育孩子涵蓋了從新生兒到青年的漫長(zhǎng)過(guò)程。目前0-3歲社會(huì)托育服務(wù)“數(shù)量缺乏、費(fèi)用昂貴”的問(wèn)題是抑制多孩生育意愿的重要原因之一。因此，青海省迫切需要建立健全普惠托育服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)政策支持：

其一，應(yīng)加大建設(shè)普惠性公立幼兒園和托兒所的力度，實(shí)行托幼一體化，利用已有的幼兒園建立嬰幼兒看護(hù)中心；其二，支持行政事業(yè)單位、有條件的國(guó)有大型企業(yè)建立“兒童托管中心”，在工作場(chǎng)所為職工提供福利性嬰兒照護(hù)服務(wù)；其三，引導(dǎo)社會(huì)力量在符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的前提下興辦普惠托育機(jī)構(gòu)，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計(jì)時(shí)托、臨時(shí)托等托育服務(wù)，滿足不同需求；其四，建立家庭式托幼規(guī)范，推動(dòng)社區(qū)內(nèi)家庭托幼需求就近方便解決，最大限度實(shí)現(xiàn)“幼有所育”。（作者分別系青海省委黨校副校長(zhǎng)、教授，青海省委黨校馬克思主義學(xué)院副院長(zhǎng)，教授）

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